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    當前形勢下的農村土地流轉問題 --土地流轉知多少?

    作者:侯滿平

    來源:

    發布時間:2016-04-06

    點擊量:

    先摘引《經濟參考報》報道的《業內專家預測:明年農村“土改”將主攻三大方向》一文中的重要信息:【隨著中央經濟工作會議結束,一年一度的中央農村工作會議即將召開,對2016年的農業農村工作作出重要部署。針對農業改革中最受矚目的農村土地制度改革問題,多位業內專家在接受記者采訪時預測,明年農村“土改”將會呈現三大方向。一是以農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革為代表的“三塊地”改革試點將全面深入,二是以土地確權登記頒證工作為代表的農村土地承包經營制度改革將迎來系列部署,三是耕地保護和補償制度將迎來頂層設計。

       就在十二屆全國人大常委會第十八次會議聽取和審議了《關于授權國務院在北京大興區等232個試點縣(市、區)、天津市薊縣等59個試點縣(市、區)行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定(草案)》。草案規定,在天津市薊縣等59個試點縣(市、區)行政區域,暫時調整實施物權法第184條、擔保法第37條關于集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定,允許以農民住房財產權(含宅基地使用權)抵押貸款。草案明確,上述調整在2017年12月31日前試行,對實踐證明可行的,修改完善有關法律;對實踐證明不宜調整的,恢復施行有關法律規定。(以上為原文引用)】
        綜觀近期各種關于農村土地利用的政令及現實中的客觀現象,緣由還系發展中的問題而引起,社會發展總是向前的,形勢不等人。也就是說目前的農村發展形勢中土地利用現狀需求已經超越了早先制訂的法律條例及相關政令所規定的可實行范疇。換句話明白話說,農村土地利用現狀及發展形勢需求與之前的定規有沖突或不協調甚至是矛盾,這就是許多專業人士在解讀時繞著彎子說話,讓人聽不明白,欲說又不好說的隱痛。其實關鍵的一句話就是現在農村土地利用中糾纏不休的癥結在于農村土地所有權與使用權的兩權獨立問題(估且只能這么說)。比如,所有權屬于集體,到底集體是誰?誰能較好的行使這個所有權?土地使用者貌似不能,但一旦使用者要交出土地使用權,又要給予相應的比較復雜的土地補償。反過來說,土地使用者是沒有所有權的,何來又要補償呢?(這是一直困擾學術界、現實實踐者們的問題)
    時下權以用土地流轉的辦法來解決現實的發展需要,但與之相應的一系列的制度保障還不夠清晰,土地流轉的穩定性確實還需要進一步探索,土地流轉過程產生的矛盾問題時有發生,承包方與農民個體存在互不信任或利益沖突,現在靠的是雙方關系的維持,一旦關系不順或破裂,對承包方損失非常大。這也使得許多項目進展不順利或難于發展或流轉失敗。除了土地流轉制度要完善,還需要探索新的農村土地利用制度。
    無論土地利用制度怎么變,耕地保護是第一位的,沒有足夠的優良耕地,糧食安全成問題。保護耕地是全社會的共識,征收耕地要有嚴格的審核程序。現實中應該是重大項目才可以考慮征用耕地,但必須做到占補平衡,這也已是共識。
    新一輪的農村土地承包經營辦法關系到未來的農村經濟發展,如何能做到適應當下需求,恐怕不是僅僅延期承包的問題了。據有關報道,某些地方土地確權后的承包證在承包期限一欄填上了“長久不變”,這個長久不變是農民長期占有還是所有?能作為私有財產來繼承?這似乎沒有法理依據,即便是將來會有法理依據,那也保證不了農民的后代愿意接著把地種下去,那樣的話,誰來種田還是個問題。進一步說,就算是將來會重新集中或允許或強性處理無人種植的土地,那現在豈不是白折騰?據不完全統計,現實中農村地區土地流轉率在15%-30%,這些流轉土地許多以農業園區的形式在經營發展著,其經營效益及前景總體來說應該是比流轉之前要高許多,也帶動了當地社會經濟綜合發展。另一方面來說,比之那些被撂荒的土地來說更有積極意義。對于那些撂荒土地的個體戶還給予延長承包期?一些個體承包戶已經進入年邁階段,而他們的子女基本通過求學或進城務工離了農村,新一輪的承包還要繼續保持“386199(婦女、兒童及老人)部隊”在維護廣大的農業生產?那么,長期不變之后,一旦“被確權者”不愿意要這地權了,而地權又是長久不變,那“被確權者”是不是擁有處置自己的土地的權利?或自由買賣或上交?而上交給誰又是個問題,因為都長久不變,都被“確權”長久給了個人了,交給誰?目前貌似不清,似乎交給市場是一條選擇,但目前還沒有給出這個選項。
    這一系列的挑戰及機遇的存在,需要出臺更加適合農村現實的土地流轉方略。其好處表現在:一是保障原來承包戶的合理合法利益。對于一些進城了落戶的或長期進城務工不再以農業收入為主的或者確實已無力種田的原承包戶給予一定的基本保障,自愿交出承包身份。二是解決無人種田的問題。鼓勵愿意從事新農業的新農人去種田,給予這些新農人更有吸引力的流轉承包政策,讓他們真正的成為新農人,并能有長期發展的土地利用保證。三是提高土地利用效率。讓弱小散差的土地經營形成規模適度的經營,提升土地利用效率。四是引領當地農業整體提升。流轉之后的土地經營規模及方式會發展較大變化,農業技術運用也是大大改進,從而可以引領示范周邊農業發展。五是為現代農業發展打好基礎。農業現代化需要農業新技術,需要適度的經營規模,只能流轉好了,才有基本條件。
    以上分析可知,適合當下需求的土地流轉制度非常重要,事關未來相當長時間內的農業乃致三農的發展。為適應現在及將來的形勢發展,可以考慮在某地做試驗性的改革(以市場化主導),讓土地回歸到真正的種田人手中,也許更有現實意義。

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